Avainsanat: julkinen talous
15. tammikuuta 2016, 12.14 Mika Sainio

Tilastot infrahankkeiden esteenä vai vetoapuna?

Suurten väyläinvestointien kannattavuus ja niiden erilaiset rahoitusvaihtoehdot ovat jatkuvasti pinnalla oleva aihe. Viime vuonna puhutti erityisesti Pisara-radan kohtalo, ja kuluva vuosi alkoi uutisilla Suomenlahden alittavan tunnelin suunnitelmista.

Rahoitusjärjestelyt kytkeytyvät paitsi varsinaisiin budjettirajoitteisiin myös näiden hankkeiden vaikutuksiin julkista taloutta koskevissa tilastoissa. Koska talouspolitiikan tavoitteita on esimerkiksi hallituksen julkisen talouden suunnitelmassa kiinnitetty EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisiin, tilastoihin pohjaaviin tunnuslukuihin, lisääntyy kiinnostus erityisesti julkisyhteisöjen ”tilastotaseen” ulkopuolisten toteuttamismallien löytämiseen.

Toteuttamistaan odottaville hankkeille on esitetty useampia vaihtoehtoisia toteutusmalleja, jotka välttäisivät suoran budjettirahoituksen rajoitteita. Esillä ovat olleet muun muassa uusi perustettava infrayhtiö, infrarahasto ja valtion asuntorahastoon kertyneen ylijäämän hyödyntäminen. Yhteistä erilaisille vaihtoehtoisille rahoitusmalleille on se, että vaikka niillä vältettäisiin esimerkiksi valtion menokehyssääntöjen asettamia rajoitteita, ne eivät todennäköisesti olisi neutraaleja julkisen alijäämän ja velan osalta.

Tilastovaikutuksiin nojaava suunnittelu johtaa ilmiöön, jossa tilastot eivät vain heijasta todellisuutta, vaan todellisuus alkaa peilata tilastosääntöjä.

Kun väyläomaisuuden hallinnointia varten perustetaan vaikkapa valtion tai kuntien omistama yhtiö, jonka nimenomaisena tehtävänä on julkisen infrastruktuurin rakentaminen, ylläpito ja rahoitus, kyseinen yhtiö luokitellaan nykyisten tilastointimenetelmien mukaan yleensä osaksi julkishallintoa. Tämä perustuu siihen, että käytännössä tällainen yhtiö ei yleensä toimi aidosti markkinoilla, vaan sen tulorahoituksen riittävyys tai velkojen takaisinmaksu on tavalla tai toisella julkishallinnon varmistamaa.

Esimerkki tällaisesta yhtiöstä on Länsimetro. Osakeyhtiömuodostaan huolimatta se on tilastoissa julkisyhteisö, jonka velanotto näkyy julkisessa velassa ja investointimenot julkisessa alijäämässä.

Lisäksi osa yksityisessäkin omistuksessa olevien infrayhtiöiden veloista lasketaan julkiseksi velaksi. Tällainen tilanne on esimerkiksi valtion tiehankkeita ns. PPP- eli elinkaarimallilla toteuttavien tieyhtiöiden kohdalla. Elinkaarihankkeissa yksityinen osapuoli huolehtii julkisessa käytössä olevan infran rakentamisesta, rahoituksesta ja kunnossapidosta, ja julkinen osapuoli maksaa palvelumaksua sopimuskauden verran.

Suomessa kaikkien tähänastisten PPP-tiehankkeiden – mukaan lukien uusin vuonna 2015 aloitettu Hamina-Vaalimaa -hanke – investointimenot ja niiden toteuttamiseen otetut velat on tilastoinnissa päätetty laskea mukaan julkisen talouden tunnuslukuihin.

Tilastokeskuksen tulkintalinja on herättänyt jonkin verran kritiikkiä ja kysymyksiä ratkaisujen perusteista. Onkin totta, että elinkaarihankkeiden tilastointikäsittely on osittain tulkinnanvaraista, ja ohjeistuksessa melko usein tapahtuvat muutokset voivat aiheuttaa hankaluuksia ja yllätyksiä. Elinkaarihankkeita koskevaan EU-tason menetelmäohjeistukseen saattaa tulla muutoksia myös jatkossa.

Tilastokeskuksen ratkaisut ovat kuitenkin perustuneet melko suoraviivaiseen päättelyyn: näissä elinkaarihankkeissa on ollut etukäteen tiedossa, että määräaikaisen sopimuskauden päätyttyä tie siirtyy normaaliksi valtion tieomaisuudeksi. Lisäksi käytössä oleva tie ei sopimuskauden aikanakaan ole oikeudelliselta kannalta yksityisessä omistuksessa.

Näiden syiden takia nämä PPP-hankkeet näyttäytyvät enemmän väliaikaisena rahoitusjärjestelyinä kuin ”yksityisinä” tiehankkeina. Tilanne on erilainen esimerkiksi sellaisten elinkaarimallilla toteutettavien rakennusinvestointien kohdalla, joissa omistajuus investointivarasta on selkeästi yksityisellä puolella ja sopimuskauden päättyessä rakennuksen jatkokäyttö on aidosti auki, yksityisen ja julkisen sopijapuolen vapaasti neuvoteltavissa.

Suomessa elinkaarihankkeiden tilastointiratkaisut ovat toki suurentaneet julkista velkaa, mutta ratkaisujen alijäämävaikutukset jäävät yleensä vähemmälle huomiolle. Rakentamisaikana investointimenot lasketaan julkisiksi menoiksi ja siten kasvattavat julkista alijäämää, mutta rakentamisvaiheen jälkeen tilanne muuttuu. Valtion tieyhtiölle maksamista palvelumaksuista osa käsitellään investointiin liittyvän velan takaisinmaksuna, joka ei vaikuta alijäämään. Tämän seurauksena julkiseen sektoriin tilastoitu väyläinvestointi varsinaisena käyttöaikanaan aiheuttaa pienemmän vuosittaisen lisäyksen julkiseen alijäämään kuin jos sama hanke olisi tilastoitu yksityiseksi.

Lisäksi vaikutus julkiseen velkaan pienenee investointivaiheen päätyttyä vuosittain, vaikkakin velka on tasoltaan korkeammalla kuin jos PPP-hanke olisi luokiteltu yksityiselle puolelle. Tarkasteltavasta aikavälistä ja julkisen talouden tavoitteiden määrittelystä riippuen nämä vaikutukset saattavat jopa edesauttaa finanssipoliittisten tavoitteiden saavuttamista.

Julkisen talouden yksityiskohtainen suunnittelu tilastovaikutusten perusteella johtaa erikoiseen ilmiöön, jossa tilastot eivät pelkästään heijasta todellisuutta, vaan todellisuus alkaa peilata tilastosääntöjä. Tästä nähtiin hyvä esimerkki 1990-luvun lopulta lähtien, kun EU-maiden toteuttamat julkisten saamisten arvopaperistamisoperaatiot - joilla pyrittiin mm. tilastollisen julkisen velan pienentämiseen - muotoutuivat samaa tahtia niitä koskevan menetelmäohjeistuksen muutosten kanssa ja lopulta tyrehtyivät ohjeistuksen kiristyttyä riittävästi.

Infrahankkeiden innovatiivisille toteutusmalleille on varmasti useita tilastoihin liittymättömiä perusteita. Tälläkin alueella suunta on tilastosääntöjen suhteen ollut kuitenkin se, että yhä pienempi osa järjestelyistä luokitellaan yksityiseksi, ja EU-maiden tilastoviranomaiset ovat siirtäneet julkisyhteisöihin aiemmin yrityksiksi luettuja väyläinfrastruktuurin haltijoita.

Jo tämä tilastointimenetelmien muuttuva luonne ja epävarmuus puoltavat sitä, että tilastovaikutusten ei tulisi saada suhteettoman suurta painoarvoa investointipäätöksiä tehtäessä ja toteutusmalleja valittaessa.

Blogikirjoitukset eivät ole Tilastokeskuksen virallisia kannanottoja. Asiantuntijat kirjoittavat omissa nimissään ja vastaavat kukin omista kirjoituksistaan.

Kommentit (0 kommenttia)